Universidades Públicas fazem parte da Administração Estadual Indireta ou da Administração Autónoma?

 Universidades Públicas fazem parte da Administração Estadual Indireta ou da Administração Autónoma?

        Existe uma questão à qual se busca dar uma resposta concreta: as universidades públicas fazem parte da Administração Autónoma ou da Administração Estadual Indireta?

A Administração Estadual Indireta é aquela que prossegue os fins do Estado, mas não é realizada pelo próprio e sim por outras entidades que ele cria para esse efeito na sua dependência. De um ponto de vista objetivo ou material, é uma “atividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou autonomia financeira”. Já de um ponto de vista subjetivo ou orgânico, define-se como “o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado”. 

Deste modo, o Estado transfere a atividade administrativa para certas entidades, de modo a respeitar o princípio da descentralização, previsto no artigo 267º, nº2 da CRP, buscando, também, uma maior eficiência, combinando a autonomia com a especialização. Sobre as entidades, o Estado irá exercer o poder de tutela e superintendência, tal como nos diz o artigo 199º, alínea d) da CRP. É o próprio Estado que tem a iniciativa de criar estes centros autónomos de decisão e de gestão com o intuito do constante alargamento e da crescente complexificação das suas funções e da vida administrativa. Tal como refere o Professor Freitas do Amaral, os instituto públicos e as empresas públicas são duas espécies de entidades da Administração Estadual Indireta. 

De outra forma, a Administração Autónoma é aquela que não prossegue os fins do Estado, mas sim interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e, por isso, dirige-se a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou superintendência do Governo. A entidade de Administração Autónoma é dotada, então, de autoadministração. Sobre estas entidades, o Governo apenas exerce o poder de tutela, tal como mostra o artigo 199º, alínea d). As associações públicas, as autarquias locais e as regiões autónomas são três espécies de entidades da Administração Autónoma. 

Temos, então, duas visões para poder responder à questão colocada: a do Professor Freitas do Amaral e a do Professor Marcelo Rebelo de Sousa. 

De facto, o Professor Freitas do Amaral caracteriza as Universidades Públicas como estabelecimentos públicos, uma subcategoria dos institutos públicos. Na sua perspetiva, os estabelecimentos públicos são “os institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadão que dela careçam”. Assim, o Professor acredita que as Universidades fazem parte da Administração Estadual Indireta, dado que têm um caráter cultural, qualquer cidadão pode se candidatar e usufruir dela, sendo que o seu objetivo principal é o ensino e a educação dos seus alunos.1  

Na outra parte da doutrina, está o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, que nega que as Universidades possam ser reconhecidas como sujeitos de Administração Indireta. Acredita nisso, porque, “embora os interesses próprios das Universidades coexistam nas suas atribuições com os do Estado-Administração, a realização de uns e outros só pode ser feita autonomamente dele. Cabem, portanto, na Administração Pública Autónoma, isto é, naquele elenco de Pessoas Coletivas Públicas sobre as quais o Estado-Administração não pode exercer nem poder de direção nem poder de superintendência, mas apenas poder de tutela”.2 

Ademais, acentua o facto da maioria das Universidades Públicas terem natureza associativa, devido à “prevalência do elemento pessoal do substrato”. Isto é muito importante, pois, como ele mesmo indica, uma Pessoa Coletiva só pode ter natureza associativa ou institucional e, como já vimos, as Universidades são de tipo associativo. Sendo assim, não é possível sustentar que são institutos públicos, na medida em que não são de natureza institucional.3

O Professor Marcelo Rebelo de Sousa chega a colocar a possibilidade de serem associações indiretamente dependentes do Estado, mas afasta logo essa tese, pois o Estado não exerce sobre elas o poder de superintendência. Acaba, então, por definir as Universidades Públicas como Pessoas Coletivas Públicas de natureza associativa e autónoma. Mas, não são associações públicas, porque nestas há um maior peso dos interesses públicos, realidade que não se verifica nas Universidades.4 

Depois do exposto acima, é possível defender que, realmente, as Universidades não prosseguem os fins do Estado, mas sim fins próprios, autónomos. Não está nas mãos do Estado definir os seus fins, um dos pressupostos fundamentais dos sujeitos da Administração Autónoma. Porém, estas entidades não têm uma autonomia financeira total em relação ao Estado, já que parte dos seus fundos provêm das suas receitas (principalmente das propinas pagas pelos alunos) e a outra parte vem de investimentos concedidos pelo Estado, o que talvez fosse capaz de aproximar estas entidades da Administração Estadual Indireta. Mas, com o que foi exposto, pode-se entender que este critério não é suficiente para classificar uma entidade como de Administração Indireta ou Autónoma. 

Na minha diminuta opinião, o argumento da minoria da doutrina é o que parece mais certo. Assim como o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, acredito que, ao defendermos que as Universidades Públicas fazem parte da Administração Autónoma, estaríamos a respeitar a CRP, já que esta estabelece no seu artigo 76º, n.º 2 que “as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatuária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação de qualidade do ensino”. Além disso, é importante salientar que o Diário da República identifica as Universidades como sendo sujeitos de Administração Autónoma, quando diz que: “Não obstante ser o Estado que detém a maior e mais significativa Administração indireta, também entidades da Administração autónoma (municípios e universidades)”. 5

Encaixo, assim, as Universidades Públicas na Administração Autónoma, não obstante não se identificarem com qualquer um dos tipos, sendo, então, uma figura própria. É necessário haver esta autonomia para que o ensino não fique refém das políticas adotadas pelo Governo Central. A sua autonomia deve ser não apenas financeira, mas também quanto aos conteúdos letivos abordados. 

Feito por: Júlia Pavie Paim de Melo – Subturma 11

Nº de aluno: 64394 

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1 Cfr, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Volume I, 4º Ed., Edições Almedina, 2021, Reimpressão, pp. 318-319.

2, 3, 4 Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo I, 2ª Ed., Lisboa 1994/95, Lisboa, 1995, pp. 373-378.

5 Cfr Diário da Républica, https://dre.pt/dre/lexionario/termo/administracao-indireta-estado , consultado a 11 de dezembro