As ordens profissionais - administração autónoma ou indireta?

 

As ordens profissionais – Administração Autónoma ou Indireta?

Maria do Rosário Rodrigues Varandas

Subturma 11, nº64576

20/12/2021

 

Na ordem jurídica portuguesa, se olharmos para o artigo 199º, d) da Constituição da República Portuguesa, podemos determinar que a Administração Pública se subdivide, essencialmente, em três categorias: a administração direta, a administração indireta e a administração autónoma. Fora do contexto legal, é acrescentado aos poderes que o Governo detém, para alguns autores, a administração independente e a administração pública sob forma privada.

Assim, em que tipo de administração se integram as ordens profissionais?

De certo que podemos afirmar que as ordens profissionais são “associações profissionais de direito público e de reconhecida autonomia pela Constituição da República Portuguesa (artigo 46º da CRP), criadas com o objetivo de promover a autorregulação e a descentralização administrativa, com respeito pelos princípios da harmonização e da transparência”.¹ Assim, pertencem à categorias de associações públicas de entes privados, prosseguindo um interesse público relevante que coincide com os interesses dos particulares, nomeadamente, o regular e disciplinar uma determinada atividade profissional. Temos o exemplo da Ordem dos Advogados, a Ordem dos Médicos ou a Ordem dos Enfermeiros que desempenham importantes funções, como a representação da respetiva profissão face ao exterior, o apoio de cada profissional de trabalho e a regulação da profissão.

Apesar da certeza de integrarem as associações públicas, a doutrina divide-se no que diz respeito a pertencerem ora à Administração Indireta ora à Administração Autónoma. Como sabemos os poderes que o Governo detém sobre cada tipo de administração é diferente, pelo que é importante inserir as ordens no “lugar” certo. Enquanto sob a Administração Indireta o Governo exerce poderes de superintendência, dando orientações genéricas, e tutela, fiscalizando os atos, sob a Administração Autónoma apenas exerce poderes de tutela.

Assim, o Professor Freitas do Amaral, o Professor Marcelo Caetano e o Professor Rogério E. Soares sustentam que pertencem à administração indireta tal e qual como os institutos públicos estaduais. Há somente uma diferença estrutural entre estes, mas nunca funcional. Isto porque desempenham interesses que seriam superiores aos interesses particulares, devendo inserir-se neste tipo de Administração. No seu mais recente volume e edição do Curso de Direito Administrativo, o Professor Freitas do Amaral já veio a admitir que a generalidade das associações públicas pertencem à administração autónoma, mas somente aquelas que são verdadeiramente associações. Por outro lado, o Professor Jorge Miranda, o Professor Gomes Canotilho e e o Professor Vital Moreira vieram a defender que pertencem à administração autónoma, pois são “realidades sociologicamente distintas do Estado-comunidade e elevadas a entidades administrativas”, prosseguindo interesses específicos. Esta posição é apoiada pelo Professor Vasco Pereira da Silva, até porque a Constituição prevê uma autonomia no artigo 46º já que as associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas e não podem ser dissolvidas pelo Estado ou suspensas as suas atividades senão nos casos previstos na lei e mediante decisão judicial.

Ora, a Administração autónoma abrange as entidades que prosseguem fins próprios, de forma própria, não tendo apenas uma personalidade coletiva nem sendo um mero expediente do Estado, existindo independentemente deste. Se compararmos, as ordens são associações no quadro de determinadas profissões que preexistem ao Estado, defendendo a respetiva profissão e, por isso, têm um fim próprio. Regulam o seu exercício, o que não se compara aos sindicatos, tendo órgãos próprios, autonomia e independência. Os fins que prosseguem, é verdade que correspondem a fins coincidentes com a Administração pública, mas integram-se, essencialmente, na prossecução e defesa de uma profissão no quadro do respetivo estatuto, do exercício do poder disciplinar, sendo um sistema de auto-organização. Têm, então, especiais exigências de natureza científica, técnica e deontológica e estão dotadas de uma organização interna que se rege pelo respeito dos direitos de cada um dos membros e na formação democrática dos respetivos órgãos. A partir da Lei nº 2/2013², que veio regular as associações profissionais, determinou-se que estas são criadas por lei (artigo 7º), tendo autonomia administrativa, financeira e patrimonial (artigo 9º e 10º, respetivamente).

Por estes motivos, vou ao encontro da opinião de que as ordens profissionais integram a Administração Autónoma e, por isso, o Governo apenas exerce sobre elas poderes de tutela, ou seja, fiscaliza a legalidade dos seus atos e a respetiva qualidade. Assim, regem-se pelas normas do CPA, pelos princípios gerais do direito administrativo e por algumas normas e princípios que regem as associações de direito privado.

¹ https://www.cnop.pt/sobre/funcoes/

² https://dre.pt/dre/detalhe/lei/2-2013-588802

Aulas teóricas 2021/2022 – Doutor Professor Vasco Pereira da Silva

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, 4ª edição, 2021, Almedina

MIRANDA, Jorge, As associações públicas, pp. 25 e 26