Os Particulares como Sujeitos das Relações Jurídicas Administrativas

 1. Os Particulares Perante a Administração; 2. Evolução dos Direitos Subjetivos no Direito Administrativo; 2.1. Correntes Negativistas; 2.2. A Escola Subjetivista; 2.3. Posições Subjetivas de Vantagem; 2.4 Teoria da Norma de Proteção; 

1. Os particulares perante a administração

  Nas relações estabelecidas com a Administração o particular é percepcionado como um sujeito de direito, uma vez que este possui direitos perante a administração, que são estabelecidos pela Constituição como direitos fundamentais, que vinculam por sua vez os poderes públicos. Com isto, a Constituição determina a dignidade humana como a base do poder público, sendo também a mesma o seu limite, uma vez que as relações jurídicas administrativas entre os particulares e a Administração assentam sobre uma ideia de igualdade entre os mesmos, devendo o particular ser elevado ao nível da administração de modo a que tal relação possa subsistir.

No entanto, surge uma certa dificuldade quanto à igualdade das partes, uma vez que tal ideia pode ser influenciada pela natureza jurídica em causa, o que pode resultar, em certas questões, numa posição de superioridade ou de subordinação para as entidades da relação. Contudo, pode ser atingido o equilíbrio necessário com base na ideia segundo a qual, nas sociedades democráticas, o interesse público é definido pelos orgãos do poder público, que por sua vez baseiam-se na dignidade da pessoa humana, pelos termos do artigo 1º da Constituição da República Portuguesa, o que pressupõe uma relação equilibrada, no sentido de que a Administração prossegue o interesse público, que é determinado pela dignidade da pessoa humana.

Nas relações jurídicas administrativas, enquanto o particular possui direitos subjetivos perante a Administração, esta possui poder, nomeadamente o poder autoritário, o que corresponde a um poder jurídico, atribuído pela lei, que se traduz na legitimidade da Administração impor unilateralmente a sua vontade, independentemente da vontade dos particulares, uma vez que o que limita a atuação da Administração, são os direitos dos particulares e não as suas vontades individuais. No Direito Administrativo a maioria da atividade da Administração traduz-se em situações jurídicas unilaterais, nomeadamente por meio de ato administrativo ou por regulamentos.

2. Evolução do direitos subjetivos no Direito Administrativo 

2.1. Correntes Negativistas

Na origem do direito administrativo clássico negava-se o reconhecimento de direitos subjetivos aos particulares, uma vez que a Administração era caracterizada pelo pode do Estado, que impunha a sua vontade. Logo, nesta perspetiva, não havia sentido em considerar o particular como um sujeito de direito, devendo este apenas ser percepcionado como um mero objeto de poder, subordinado ao poder público.

Na realidade francesa, o contencioso administrativo tinha dimensão própria, onde apenas se tratava da legalidade das questões administrativas, sendo que estas ideias eram independentes dos sujeitos. Os particulares não tinham direitos a ser defendidos perante a Administração, estes apenas atavam para defesa da legalidade e do interesse público. Assim, a construção francesa baseava-se na ideia de uma Administração que não reconhecia direitos aos particulares.

No direito alemão, surge defendida por Otto Mayer a ideia da inadmissibilidade de se afirmar a existência de um poder de vontade do particular capaz de defrontar o poder público. Este autor defende no entanto, um reflexo do direito, pelo qual o particular não possui nenhuma posição de vantagem face à administração, contudo é protegido indiretamente pelo cumprimento da lei, gozando do reflexo subjectivo do direito objetivo. Segundo Otto Mayer, deve apenas exigir-se a existência e o cumprimento de leis, não correspondendo isto a nenhuma posição subjectiva de vantagem. O ato administrativo constitui uma atuação administrativa que define o direito que vai ser aplicado ao sujeito no caso concreto, considerando o mesmo como um súbdito. 

Atualmente, esta construção é desvalorizada, pois o particular é reconhecido em termos constitucionais, como um sujeito de Direito, o que remete ao mesmo direitos, poderes e deveres face à Administração, no quadro das suas relações.

2.2. A Escola Subjetivista

Na evolução dos direitos subjetivos surge um outro pensamento, também desatendido no âmbito do Direito Administrativo moderno. Esta posição corresponde ao segundo momento da evolução do Direito Administrativo neste contexto, que vem a defender um direito à legalidade, o que remete para a ideia de que o particular tem o direitos a que a Administração cumpra a lei. Com isto, confunde-se o direito objetivo (legalidade) com o direito subjetivo, referindo-se a um direito geral e abstrato, sem sujeitos, que não correspondia à esfera jurídica dos cidadãos, nem atribui aos mesmos posições de vantagem face aos poderes públicos, sendo apenas o reflexo do direito. Em certa medida, é possível aferir-se esta corrente, que defende o direito à legalidade, como uma evolução lógica do direito de Otto Mayer, agora transformado num direito ao cumprimento da lei.

2.3 Posições Subjetivas de Vantagem

Com o Direito Italiano, vem posteriormente a desenvolver-se uma nova corrente, segundo a qual o particular possui posições subjetivos de vantagem, que podem constituir diferentes conteúdos e graus, que podem corresponder a realidades juridicamente distintas. 

Entre o final do séc. XIX e o princípio do séc. XX, surgiu uma distinção entre os direitos subjetivos e os interesses legítimos, resultado de uma remissão dos interesses legítimos para a realidade do Contencioso Administrativo e dos direitos subjetivos para a realidade do Direito Administrativo. A doutrina veio depois a construir um raciocínio lógico, fundado em critérios que permitissem tal distinção, pelo que com o tempo passou a distinguir-se entre  os direitos subjetivos - que correspondiam a posições diretamente protegidas - e os interesses subjetivos - que correspondiam a posições indiretamente protegidas. Os interesses subjetivos caracterizavam-se por serem uma espécie de direito de menor importância, conteúdos e lógica diferentes das dos direitos subjetivos. 

A partir dos anos 70, vieram a surgir novos direitos fundamentais, que remetiam a novas tarefas estaduais, passa a defender-se uma terceira categoria de interesses difusos, onde a proteção subjectiva seria simultânea da proteção objetiva. Assim, considera-se proteção de um bem de interesse público, sendo que dessa proteção resultava, reflexamente a proteção do particular.

Com esta ideia vem afirmar-se que os direitos administrativos partilham todos da mesma natureza, apesar dos diferentes conteúdos. O que caracteriza os direitos no quadro do direito Administrativo é a sua reatividade - o direito a reagir contra agressões e ilegalidade administrativas. 

  Porém, verifica-se uma construção limitada, pelo que vai confundir as noções de direito subjetivo e de direito de reação jurídica, assim como a relação jurídica administrativa substantiva com a relação jurídica processual. A questão torna-se saber quando se é possível verificar uma posição substantiva de vantagem, para onde se direciona a proteção da ordem jurídica: um direito dos particulares numa situação substantiva dos particulares. Contudo, baseado na teoria de análise de proteção, existem situações em que o legislador procurou proteger apenas a administração, e deste modo, não criou direitos subjetivos. Na realidade de um Estado de Direito moderno, o legislador quando regula uma determinada matéria, este estabelece direitos subjetivos.

2.4. Teoria da Norma de Proteção

Nos finais do século XIX, o autor Ottmar Buhler criou as bases da Teoria da Norma de Proteção, assim com uma construção unitária do direito administrativo. Com isto, afirmava três requisitos para existência dum direito subjetivo:

• Uma norma jurídica que criasse uma posição de vantagem;
• Que tal criação se destinasse a tutelar os direitos dos particulares;
• A possibilidade do particular receber tutela desta posição subjectiva de vantagem por meio do tribunal;

Tal teoria levou a uma transformação do direito público, assim como do direito privado. Contudo, nos finais do séc. XIX esta ainda apresentava-se como limitada, passando posteriormente por uma transição com o autor Otto Bachof nos anos 50, no contexto do estado social no séc. XX, Bachof afirma que não é necessário que se verifique uma norma completamente vinculada, bastando para tal que a norma tenha um ou mais vínculos jurídicos, introduzindo um direito subjetivo dos particulares.

Quanto à orientação da norma, Bachof considera que a questão refere-se, no quadro da relação jurídica administrativa, aos direitos a abstenções estaduais, assim como os direitos de caráter económico, social e cultural. Deste modo, o particular possui um direito subjetivo, tanto nos casos em que a Administração tem o dever de não agredir a sua esfera jurídica, tal como nos casos em que a Administração tem o dever de atuar dentro da tutela dos diretos dos mesmos.

Por fim, Bachof defende que a possibilidade de uma reação jurisdicional não corresponde a uma causa mas antes a uma consequência, isto é, o motivo pelo qual o particular poderá ir a juízo, de forma a defender uma posição substantiva, tutelando uma posição de vantagem que lhe foi conferida pela ordem jurídica. Assim, considera-se ir a juízo como uma condição do exercício do direito, não devendo estar incluída no conteúdo do direito.

Com tudo isto, sendo esta concebida com base na ideia da proteção da norma, tal teoria é considerada pelo Professor Vasco Pereira da Silva como a mais adequada.

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral. Curso de Direito Administrativo  - Volume l. 4ªed. Almedina, 2015

Lições de direito administrativo do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva

Luís Filipe Lombá, nº 61070