Simulação de Direito Administrativo I - 5) Criação de uma nova “agência” independente” para liderar a campanha de vacinação

1. Consulta; 2. Parecer; 3. Fundamentação; 4. Desvantagens da opção adotada; 5. Conclusão 

1. Consulta

  No contexto de pandemia mundial, em Portugal, a adaptação a este cenário, pauta-se no Direito Público pelo seu constante esforço na procura por opções políticas, que dentro dos respetivos princípios da administração pública, respondam às novas necessidades dos cidadãos assegurando os seus direitos fundamentais, enquanto se prossegue os interesses comuns da sociedade, permitindo recuperar dos danos sofridos nos anos passados e prosperar para além dos mesmos e das suas consequências. Com o efeito, de modo a combater o alastrar da pandemia e recuperar alguma da normalidade que se vivia no passado, foram criadas vacinas contra a COVID-19, sendo em seguida distribuídas afim de assegurar o combate à situação atual, e uma melhoria do panorama de pandemia a nível nacional. Assim, a distribuição e a disponibilização de tais vacinas deverá ser assegurada pelo Governo, entre muitas outras competências sobre a matéria da pandemia. Podemos com isto, averiguar uma situação onde o Governo se encontra assoberbado, devendo assegurar os direitos e garantias dos cidadãos, sendo que após um período de estado de emergência, no qual decorreu o confinamento, onde priorizou-se a saúde e segurança dos cidadãos restringindo-se a liberdade dos mesmos, verificando-se após tal situação consequências negativas que se repercutiram na economia além dos efeitos causados à saúde dos próprios cidadãos, por conseguinte o Governo pretende evitar que se repita tal situação, sendo que tal também integra o interesse público que o mesmo também deve prosseguir pelo artigo 4º do CPA. 

  As vacinas surgem assim, como resposta às necessidades e uma defesa dos interesse supra mencionados, de modo a amenizar a propagação do vírus, enquanto permite aos cidadãos retornar à “normalidade” sem fortes restrições aos seus direitos. Com isto, vimos propor uma solução que julgamos adequada: a criação de uma agência independente para a vacinação voluntária da população.

2. Parecer

  Considerando as questões supramencionadas, com uma análise ponderada, decidimos propor a criação de uma agência independente que visa assumir a missão liderar os esforços de vacinação, pelo registo dos pedidos e agendamento das vacinações, assim como administração das respetivas vacinas aos cidadãos requerentes, substituindo o Governo nas funções relacionadas com tal matéria. Desta forma propomos a criação da designada “Agência de Vacinação Contra COVID-19”.

  No contexto desta agência, consideremos as entidades administrativas independentes, que se podem caracterizar como toda a instância de natureza pública criada pela Constituição ou pela lei para assumir o exercício predominante da função administrativa sobre determinado setor, sendo que para tal, estas instâncias assim com os seus membros beneficiam da ausência de vínculos de subordinação aos orgãos de soberania, ou quaisquer outros interesses organizados referentes ao domínio da sua atividade, procurando manter a imparcialidade nas suas decisões, sendo estas instâncias relativamente imunes aos excessos de ingerência política, nomeadamente pelo Governo ou maiorias parlamentares.

  A criação destas entidades independentes remete para o principio da desconcentração de poderes, conforme previsto no artigo 182.º da CRP, pelo que o ato constitutivo indica a criação das mesmas através de uma norma jurídico-pública, que pode revestir-se de natureza constitucional ou legal, sendo o processo de criação legal habilitado por uma norma constitucional explicitamente introduzida para tal efeito, sendo ainda legitimadas pela alínea nº 3 do artigo 267.º da CRP.

  No quadro da organização e das relações com outros orgãos da Administração Pública, a independência destas entidades administrativas, não impede que se “associem a um ministério” que poderá solicitar informações e documentos. Na nossa proposta, defendemos também esta configuração, elaborando que apesar da fiscalização da respetiva agência implicar uma certa submissão pela verificação dos seus atos, isto não implica uma limitação tão abrangente, dispensando a existência de um poder de superintendência ou de tutela, de modo a que não existe qualquer dever da agência cumprir com as solicitações do mesmo ministério. Esta ideia procura defender assim, um certo controlo jurisdicional, que se fundamenta em 3 partes, nomeadamente, o preceito da alínea a) do artigo 162.º da CRP, segundo o qual o órgão parlamentar tem competência para apreciar os atos da Administração praticados por qualquer forma de administração, embora se fale de efeitos meramente políticos, expressos em inquéritos parlamentares baseados em requisições de documentos e interpelações aos titulares da administração, acompanhadas da possível publicação de conclusões; por outro lado, a entidade também se encontra vinculada aos princípios fundamentais da atividade administrativa, como o princípios da legalidade e da imparcialidade, entre outros, como decorre do segundo ponto do artigo 266.º da CRP, pelo que a sua violação corresponde ao desrespeito pela finalidade administrativa; por fim, existe também a possibilidade da impugnação contenciosa dos regulamento das entidades administrativas por força das alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 280º, assim como da alínea a), do nº 1 do artigo 281.º, ambos previstos pela CRP.

  No plano da sua missão e das suas atividades, a administração independente serve também como um instrumento de defesa dos cidadãos perante o poder político e o poder administrativo, limitando assim a interferência do Governo, quanto a matérias de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, como a liberdade e a segurança, previsto nos artigo 27.º da CRP, e o direito à saúde, segundo artigo 64.º da CRP, que merecem uma tutela especial pelas entidades administrativas, conforme o artigo 18.º da CRP, que se pretende assegurar por um modo de atuação neutro no processo de decisão administrativa. Com isto, a atividade das entidades administrativas desenvolve-se essencialmente no âmbito de setores sensíveis ou estratégicos, procurando garantir os direitos fundamentais dos cidadãos. Deste modo, como supramencionado, apresentamos também uma “junção de esforços” com outros orgãos e serviços de administração pública, nomeadamente, o Ministério da Saúde, a Direção Geral da Saúde e o Serviço Nacional de Saúde, de modo a permitir uma maior eficiência e eficácia das atividades a desenvolver.

3. Fundamentação

  Após uma análise do panorama geral, é possível averiguar a importância da campanha de vacinação, uma vez que tal situação integra o interesse público assim como o interesse dos cidadãos, isto pois, como se verificou durante o período de confinamento, houve um forte retrocesso na economia, uma grande limitação no funcionamento dos serviços públicos, assim como afim de se assegurar a segurança e a saúde dos cidadãos, a estes foi fortemente restringida a sua liberdade. Desse modo, o Governo decidiu afastar o retorno a essa situação, devendo optar por outras medidas de prevenção, nomeadamente as vacinas, sendo que estas reduzem o alastramento do vírus, permitindo aos cidadãos retomarem a sua liberdade, sem porem em risco a sua saúde e segurança, retomando assim as suas atividades, que remetem para o funcionamento dos serviços e respetivamente da economia. Contudo, esta é uma das diversas responsabilidades inerentes ao Governo, por isso, consideramos analisar as razões que visam sustentar a posição defendida.

  No que toca às responsabilidades do Governo, a criação de uma agência administrativa independente, permite focar um conjunto especializado de esforços para a realização da responsabilidade especifica em questão, nomeadamente pelo ato constitutivo de uma autoridade administrativa independente para o efeito de assumir a liderança dos esforços para a vacinação, sem sacrificar os esforços necessários à realização de outras responsabilidades.

  Quanto à natureza da autoridade administrativa independente, com a sua constituição esta beneficia de personalidade e autonomia jurídica, e tutela própria, o que garante a celeridade e eficiência da sua atuação, visto que a maioria do seu procedimento é neutro e independente, de acordo com o princípio da boa administração presente no artigo 5º do CPA, tal atuação também impede a ingerência política de outros orgãos, assegurando a imparcialidade da mesma segundo o artigo 9º do CPA. Contudo, esta entidade como todas as outras encontra-se vinculada a um conjunto de medidas de controlo jurisdicional, de forma a que corresponde ao principio da legalidade decorrente do artigo 3º do CPA.

  Apesar da predominante autonomia jurídica da agência independente, defendemos também a sua colaboração com outros serviços e orgãos administrativos, de modo a fazer-se auxiliar pelos esforços conjuntos dos mesmos, nomeadamente, a transferência de informações com a Direção Geral de Saúde, pelo acesso a informação mais completa das vacinas e dos cidadãos requerentes, e a utilização das infra-estruturas electrónicas do Serviço Nacional de Saúde, para uma maior flexibilidade e celeridade da atuação, garantindo ainda um programa de acompanhamento pós-vacinação mais completo ao cidadão. Esta colaboração, visa um determinado conjunto de efeitos, nomeadamente, reforçar o princípio da boa administração, pelos respetivos critérios de eficiência, economicidade e celeridade, segundo artigo 5º do CPA, verificar o cumprimento das atribuições da agência, pela possibilidade de serem solicitados documentos e informações, não existindo qualquer vinculo de subordinação ou o dever de cumprir com tais solicitações, assim como garantir os direitos fundamentais dos cidadãos, cumprindo com os princípios administrativos, enquanto se suprime as insuficiências da administração direta do Estado, que padeceria de fortes dificuldades para cumprir tais responsabilidades nos mesmos termos.

  Como referido, são assegurados os direitos dos cidadãos pela garantia da sua segurança e saúde, segundo os artigos 27º e 64º da CRP, de modo que a vacinação reforça o sistema imunitário reduzindo a propagação do vírus. Esta atuação remete para o direito à liberdade, segundo o artigo 27º da CRP, que é afetado em duas vertentes distintas, a liberdade geral e a liberdade individual. Quanto à liberdade geral, pelo reforço da saúde e da segurança, os cidadãos podem proceder à livre circulação nas vias e estabelecimentos públicos, retomando a sua liberdade geral; por outro lado, quanto à liberdade individual, para que esta seja respeitada, os cidadãos têm a faculdade de serem ou não vacinados, pelo que a vacinação é voluntária, não devendo ninguém ser obrigado a recorrer à vacinação. Deste modo, é possível auferir que se cumpre o princípio da boa-fé, pelo artigo 10º do CPA, nas relações com os particulares, visto que os particulares recorrem à entidade e esta age de acordo com os princípios de confiança, não extravasando os limites da sua atividade, e também se cumpre o princípio da prossecução do interesse público e a proteção dos interesse dos cidadãos, conforme o artigo 4º do CPA, sendo desta forma atingidos os objetivos da atividade administrativa da agência independente.

4. Desvantagens da posição defendida

  Referimos ainda que existem posições críticas desta entidade e da nossa mesma posição, pelo ponto segundo o qual, não seria exatamente necessária a criação de uma agência independente, podendo o Governo apenas delegar as suas atribuições sobre respetiva matéria e os correspondentes poderes a um orgão ou conjunto de orgãos para desempenha tal função, segundo o artigo 44º do CPA. Contudo, tal resposta exigiria que esse mesmo orgão fosse imbuído de maior autonomia para prosseguir as suas atribuições, o que seria um risco, podendo este atingir a sua independência dentro do Estado, além do facto de os esforços não serem especializados e não estarem focados, o que possibilitaria que se extravasassem as suas competências, acrescenta-se ainda que por se estar sob tutela e superintendência do Governo, ver-se-ia prejudicada a atuação neutra e por isso o princípio da imparcialidade.

  Existe também uma certa preocupação com a expansão de poder da própria agência em causa, dentro do Estado, passando esta a agir como um poder completamente independente, distinto do Estado. Porém, pelo mesmo motivo, apesar de se tratar de uma agência independente, propomos a ideia de um conjunto de medidas de controlo jurisidicional, evitando extravasar competências, prosseguir fins distintos ou uma expansão excessiva de poder.

  Por fim, aponta-se a redução parcial de autonomia da atividade da agência, devido à coordenação com outros orgãos e serviços, todavia salientamos que tal não prejudica a auto-regulação da agência, visto não existir qualquer forma de intervenção direta com a sua atividade administrativa, acrescentando que com esta mesma coordenação, assegura-se o princípio boa administração.

5. Conclusão

  Em suma, o Governo devido às inúmeras responsabilidades e atribuições que lhe são inerentes, entre as quais as preocupações que surgiram com a pandemia da COVID-19, relevam para o destaque da questão do plano de vacinação como uma responsabilidade de especial atenção e que o Governo, nesta altura, não consegue assegurar com plena eficiência e celeridade. Neste sentido, de forma a aliviá-lo, e após uma profunda e cuidada análise do problema que se nos apresenta, entendemos que a melhor solução passaria pela criação de uma agência independente que assumisse o processo de vacinação intensivo contra a COVID-19, substituindo o Governo nesta função, cuja designação já foi referida como "Agência de Vacinação Contra a Covid-19”.

  A população portuguesa necessita de medidas preventivas menos restritas que não violem a sua liberdade, mas compreensivas e que permitam assegurar simultaneamente a sua segurança e saúde.

  A agência compromete-se a desempenhar a sua atividade sempre com especial prudência e atenção sobre os limites fundamentais da atividade administrativa, que será igualmente assegurada por profissionais especializados na área de saúde e investigação científico-medicinal a quem seria atribuída a direção da mesma agência.

Simulação de Direito Administrativo I por:

Luís Filipe Lombá, nº 61070

Maria Francisca Queirós, nº 62892