Relações Intersubjetivas- Superintendência
Relações
Intersubjetivas- A Superintendência
As relações
intersubjetivas ou externas são as que, diferentemente das interorgânicas ou
internas, que ocorrem entre órgãos da mesma pessoa coletiva pública, se
desenvolvem entre órgãos de entidades públicas distintas, ou seja relaciona
mais do que um sujeito de direito público. Isto ocorre como consequência do
carácter complexo e multiforme da orgânica administrativa que envolve uma
administração estadual indireta, uma tipologia diversificada de administrações
autónomas, elas próprias dotadas de uma administração indireta. Recuando um
pouco até à definição do conceito de Administração Estadual Indireta, esta
traduz-se no fenómeno de descentralização personalizada, que consiste em várias
pessoas coletivas de direito público que prosseguem fins das atribuições de
outras que não têm capacidade para as cumprir. Contudo a multiplicidade de
pessoas coletivas públicas não pode colocar em causa a unidade da ação
administrativa assegurada, em última análise, pelo Governo, como órgão superior
da Administração Pública (art. 182.º da CRP).
Ora a Superintendência
descreve as relações que se desenvolvem entre o órgão de uma pessoa coletiva
pública e os órgãos dos sujeitos que constituem a própria administração
indireta, em que o primeiro tem o poder de orientar a atuação dos segundos,
orientação desse órgão, que por força da própria descentralização personalizada
compromete esses outros órgãos a satisfazer, em nome próprio, finalidades
incluídas nas suas próprias atribuições.
Não podemos falar da
Superintendência sem distingui-la da Tutela, outro tipo de relação intersubjetiva:
a ideia que decorre do art. 199.º, al. d) da Constituição, de que, tipicamente,
as relações de superintendência ocorrem entre o Governo e as pessoas coletivas
públicas da Administração Indireta, uma vez que coloca na competência
administrativa do Governo “superintender na administração indireta”, pode
tornar complexa a distinção entre os dois termos. A Superintendência é também a
Tutela contudo é dotada de mais capacidades para aquele que detém os poderes, o
que não impede que, em relação a determinadas entidades, a CRP tenha querido
introduzir um elemento diferenciador, para aludir às relações estabelecidas
entre o Governo e as tais entidades, que satisfazendo fins estaduais, se
encontram dotadas de maior autonomia e capacidade de auto-organização, como
sucede por exemplo com as Universidades, onde existem apenas e somente poderes
de tutela em sentido restrito (não envolvendo poderes de orientação).
No plano legislativo, a
associação entre administração indireta, tutela e superintendência está acolhida
nos termos dos artigos 41.º e 42.º da Lei Quadro dos Institutos Públicos (Lei
n.º 3/2004, de 15 de janeiro- LQIP), que distingue tutela e superintendência consagrando
um preceito para cada um delas, respetivamente.
Os entes da Administração
Indireta que executam a desconcentração personalizada encontram-se sujeitos aos
poderes de orientação e controlo do superintendente; no caso do Estado, o
ministro que for mais adequado para a matéria em questão, exerce a
superintendência sobre um ente da administração indireta, e denomina-se
ministro da tutela. O conteúdo dos poderes de superintendência é especialmente desenvolvido
na LQIP, que estabelece, de modo geral, o poder do ministro da tutela de
dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos
dirigentes dos institutos púbicos sobre os objetivos a atingir na gestão do
mesmo e sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecução (artigo 42.º).
Além do poder de orientação, a relação de
superintendência ainda pode englobar outros três poderes:
a) Poder
disciplinar que se traduz, na apreciação da prática
de infrações disciplinares e aplicação das penas correspondentes, está prevista
no artigo 176.º/2. da LGTFP[1], que podemos conjugar com
os termos do art. 41.º/8. da LQIP que estabelece que, no domínio disciplinar,
compete ao ministro da tutela exercer ação disciplinar sobre os membros dos
órgãos dirigentes e ordenar inquéritos e sindicâncias aos serviços dos
institutos públicos.
b) Poder
de revogação e anulação que consiste na possibilidade de o
superintendente revogar ou anular os atos do seu inferior e está
especificamente prevista no Código de Procedimento Administrativo, mais concretamente
no art. 169.º/5., que refere que, nos casos expressamente permitidos por lei,
os atos administrativos praticados por órgãos sujeitos a superintendência podem
ser objetos de revogação ou de anulação administrativa pelos órgãos com os
poderes de superintendência.
c) Poder
de Substituição que, por fim, corresponde num poder de
troca dos órgãos responsáveis do instituto público, em caso de inércia grave,
ou seja do não cumprimento alongado de uma obrigação legalmente prevista, atribuído
ao ministro da tutela, e está previsto nos termos do n.º 9. do art. 41.º da
LQIP.
m Maria Margarida Almeida, n.º 64536
[1] “Os
titulares dos órgãos dirigentes dos serviços da administração direta e indireta
do Estado são disciplinarmente responsáveis perante o membro do Governo que
exerça a respetiva superintendência ou tutela.”, Lei n.º 35/2014
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