Relacionamento intersubjetivo

 

A pessoa coletiva é uma figura constituída essencialmente no século XIX pelos pandectistas como atribuição do estatuto de sujeito próprio de pessoa física a certas estruturas sociais para que obtivessem direitos e deveres patrimoniais. No século XX a doutrina de Ferrara releva, afirmando a pessoa coletiva enquanto substrato humano e material com um elemento formal de que deriva a atribuição de natureza jurídica de sujeito de direitos. No pós-revolução francesa, o Direito Administrativo era visto como Direito de organização subconstitucional, apenas se recorria ao Estado quando era titular de relações jurídicas patrimoniais.¹

Ora, o estudo do Direito Administrativo não pode ter por base apenas as suas normas, há que atender a cada particular enquanto sujeito titular de direitos e deveres. Portanto, várias transformações e evoluções ocorreram face à visão da época da revolução francesa.

Como resultado da acrescida responsabilidade conferida ao Direito Administrativo, a Administração Pública segue vários princípios, nomeadamente, da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e proporcionalidade, tal como enunciado pelo Professor Vasco Pereira da Silva.²

 A Administração Pública desdobra-se em várias pessoas coletivas, assim, urge a necessidade de garantir a unidade funcional da Administração bem como a descentralização, artigo 267.º n.º 2 CRP. O artigo 199.º d) confere ao Governo superintender na Administração Indireta e exercer tutela sobre a mesma e a Administração Autónoma.

Ora, a Administração pode reverter carater direto, indireto, independente ou autónomo. Na administração direta em que a atividade administrativa é exercida por serviços integrados na pessoa coletiva do Estado sob a dependência do Governo existe um modelo de organização hierárquico pelo que há poder de direção por parte do Estado, poder este que se desdobra em poder de supervisão e poder disciplinar perante estes órgãos de administração direta integrados na administração direta (que podem ser de administração central ou periférica).

Na Administração Indireta as atividades para realização dos fins do Estado são desenvolvidas por pessoas coletivas públicas distintas do Estado e sobre estas o Estado detém poderes de tutela e superintendência.

Quanto à Administração Autónoma, compete ao Governo um conjunto de poderes de controlo no âmbito da tutela administrativa.

Para esta conceção apoiamo-nos no artigo 199.º d).

Cabe então a melhor especificação dos diferentes poderes. O poder de direção consiste no poder de emanar ordens e instruções, o Estado pode ditar o conteúdo da vontade e ato do seu subalterno (órgão sob o qual detém poder, vinculado ao dever de obediência). Porém, o dever de obediência não é completamente taxativo uma vez que se a instrução for ilegal o funcionário público deve passá-la por escrito para que a responsabilidade recaia sobre o seu superior hierárquico (direito da respeitosa representação) e de acordo com o artigo 271.º n.º 3 cessa o dever de obediência sempre que implique a prática de crime.

Até à revisão constitucional de 1982 o poder de superintendência era entendido como integrante do poder hierárquico. Mas após a revisão isto deixa de ser possível devido à associação deste poder à administração indireta. O poder de superintendência define-se por ser um poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência.³ É mais forte do que o de tutela administrativa pois que este orienta a ação das entidades que lhe são subalternas, porquanto a tutela apenas controla as entidades que lhe estão sujeitas. Contudo, é menos forte do que o poder de direção uma vez que se limita a emitir diretivas ou recomendações enquanto o poder de direção emite ordens ou instruções. Importa então distinguir ordens, diretivas e recomendações.

As ordens são comandos concretos e específicos, que se impõem pela sua obrigatoriedade. As diretivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objetivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adotar para atingir esses objetivos.⁴ As recomendações definem-se por serem conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento.

Então, para o problema jurídico da natureza jurídica da superintendência identificam-se três orientações, nomeadamente, a superintendência como tutela reforçada, como hierarquia enfraquecida e poder de direção. O primeiro considera o Estado, institutos e empresas publicas como poderes de tutela simplesmente têm mais uma caraterística atribuída do que os restantes que é o poder de orientação (emanar diretivas e recomendações). O segundo considera o poder de orientação como um enfraquecimento do poder de direção (faculdade de emanar ordens). O terceiro encara o poder de orientação na sua autonomia, situado entre uma espécie de tutela e hierarquia.

O professor Diogo Freitas do Amaral apenas considera a última sustentável. Quanto à tese da tutela reforçada, critica o facto de orientar ser substantivamente diferente de controlar, enquanto orientar passa por traçar objetivos e caminhos, controlar é fiscalizar e garantir respeito por normas e valores.

Quanto à forma de hierarquia, o Professor enuncia a questão referente aos institutos públicos, isto é, estes devem ser vistos com alguma autonomia face ao Estado, então aceitar a superintendência como forma de hierarquia equivaleria a uma contradição. Portanto, conclui-se que a superintendência tem a natureza de um poder de orientação, simplesmente.

 

Por último cabe enfatizar a tutela administrativa esta é o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação. Pressupõe a existência da pessoa coletiva tutelar e a pessoa coletiva tutelada, sendo que uma delas será obrigatoriamente pessoa coletiva pública. A entidade tutelar deve garantir que a entidade tutelada cumpre as leis em vigor e que são adotadas soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público.

Estes poderes de intervenção devem assegurar a legalidade da atuação do órgão da pessoa coletiva tutelada (tutela de legalidade) e podem incidir em juízos valorativos do mérito da pessoa coletiva, ou seja, se as decisões tomadas pelos órgãos de uma pessoa coletiva foram ou não as mais vantajosas, mais adequadas, mais corretas, oportuna, correta do ponto de vista administrativo, técnico, financeiro, etc. (tutela de mérito).

Quanto ao conteúdo procede-se à classificação da tutela administrativa como integrativa, inspetiva, sancionatória, revogatória e substitutiva. A tutela integrativa divide-se em a priori (autorizar a prática de atos) e a posteriori (aprovar atos de entidade tutelada). Inspetiva é o poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada. A sancionatória ocorre se finda a inspetiva que realiza a fiscalização, detetar irregularidades da entidade tutelada. Quanto à revogatória, define-se pelo poder de revogar os atos administrativos praticados pela entidade tutelada. Já a substitutiva consiste na possibilidade do órgão tutelar se substituir ao órgão competente da pessoa coletiva tutelada no cumprimento das suas obrigações legalmente devidas.

 

^{1 Correia, Sérvulo, 1937, Marques, Francisco Paes, Noções de direito administrativo, página 321}

^{2 França, Phillip Gil, Silva, Vasco Pereira da, 1961, Ato administrativo e interesse público: gestão pública: controle judicial e consequencialismo administrativo, páginas 75-89}

^{3 AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Curso de Direito Administrativo, página 744}

^{4 AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Curso de Direito Administrativo, página 747}

 

Bibliografia

Correia, Sérvulo, 1937, Marques, Francisco Paes, Noções de direito administrativo

França, Phillip Gil, Silva, Vasco Pereira da, 1961, Ato administrativo e interesse público: gestão pública: controle judicial e consequencialismo administrativo

AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Almedina

Apontamentos das aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva

Apontamentos das aulas práticas do Professor Miguel Prata Roque

Trabalho realizado pela aluna Rita Teixeira n.º 64676