Caracterização da Administração Direta Portuguesa

 1. Administração Direta; 2. Ministérios; 3. Relações Com Outras Modalidades de Administração; 3.1. Administração Indireta; 3.2. Administração Autónoma; 3.3. Administração Independente;

1. Administração Direta

A Administração Pública divide-se em diversas modalidades administrativas, sendo a Administração Direta a modalidade principal, exercida pelo Estado na qualidade de pessoa coletiva, que por sua vez é dirigido pelo Governo e divide-se em Ministérios, que vão assumir diversas funções e prosseguir um conjunto de atribuições inerentes ao Estado, distribuídas pelos mesmos com relação às suas competências. 

Quanto às características da Administração Direta, destacam-se a sua unicidade, uma vez que o Estado é a única espécie do seu género; o caráter originário, já que, ao contrário do Estado, todas as outras pessoas coletivas públicas são constituídas ou reconhecidas por lei ou nos termos da mesma; a territorialidade, visto que o Estado é uma pessoa coletiva cuja natureza está ligada a um território, neste caso todo o território nacional; a multiplicidade de atribuições, pois o Estado é uma pessoa coletiva com fins múltiplos, devendo prosseguir diversas atribuições; o pluralismo de órgãos e serviços, tendo em conta o número de órgãos do Estado, bem como os diversos serviços públicos que os auxiliam; a organização em ministérios, uma vez que os órgãos e serviços do Estado estão estruturados em departamentos, organizados por assuntos ou matérias, departamentos esses designados ministérios; a personalidade jurídica una, pois, apesar da sua divisão, o Estado mantém sempre uma personalidade jurídica indivisível; a instrumentalidade, visto que a administração do Estado é subordinada, não sendo independente nem autónoma; a estrutura hierárquica, assumindo que a administração direta do Estado se encontra estruturada em termos hierárquicos, isto é, de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e ao subalterno o dever de obediência; a supremacia, pois o Estado exerce poderes de supremacia sobre todas as entidades públicas.

Em termos administrativos, o Estado define-se, segundo o Professor Freitas do Amaral, como “a pessoa coletiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a atividade administrativa”. Deste modo, o Estado é uma pessoa coletiva pública, distinta de outras pessoas coletivas públicas que exercem a atividade administrativa, e o órgão superior da Administração Pública dentro do Estado é o Governo, segundo o artigo 182.º da Constituição da República Portuguesa, cujas competências encontram-se previstas no artigo 199.º da Constituição.

As competências do Governo podem ser exercidas sob forma colegial, através do Conselho de Ministros, composto pelo Primeiro-Ministro, pelos Vice-Primeiros-Ministros e pelos Ministros alínea 1 do artigo 184.º da Constituição, ou individualmente pelos vários membros do Governo, como o Primeiro-Ministro, os Ministros, os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado, segundo artigo 183.º, alínea 1 da Constituição e artigo 1.º alínea 1 do Decreto-Lei nº 251-A/2015 de 17 de Setembro, pelo que são os Ministros que exercem em regra as competências administrativas do Governo, nos termos pelos quais respeite à sua pasta, como tal a atuação pelo Conselho de Ministros só é necessária nos casos expressos na lei.

2. Ministérios

Uma das características da Administração Direta é a sua organização por Ministérios, estes definem-se como departamentos da administração central do Estado dirigidos pelos ministros respetivos. Assim, verifica-se a administração estadual direta, de modo que os Ministérios, por serem departamentos, não possuem personalidade jurídica, pois o ministério é um conjunto de serviços e órgãos, pertencendo todos os ministérios à pessoa coletiva do Estado. 

A respeito dos Ministros, estes são os membros do governo que constituem o orgão do Conselho de Ministros e exercem funções políticas e administrativas, pelo que detém poder regulamentar, contratual, poderes de nomeação, de exoneração de pessoas do Ministério que dirigem, direção dos órgãos e serviços do Ministério, e possuem ainda poderes de direção, superintendência e tutela sobre outras modalidades de Administração consoante a sua natureza. Assim, tal como o Primeiro-Ministro dirige a política do Governo e orienta os Ministros, cada Ministro por si próprio dirige e orienta o seu Ministério, assegurando as relações entre o Governo e as demais entidades administrativas. São estes órgãos que executam a política definida para os seus Ministérios como referido no artigo 201.º, número 2, alínea a) da Constituição, sendo as suas competências, entre outras, as consagradas no número 2, do presente artigo da Constituição e artigo 8.º do Decreto-Lei nº 251-A/2015 de 17 de Setembro.

Na relação entre os Ministros e os Ministérios, verifica-se segundo o artigo 2.º do Decreto-Lei nº 251-A/2015 de 17 de Setembro, que cada Ministro corresponde um determinado Ministério, cuja organização e funcionamento por sua vez é definida pelo Governo nos termos do artigo 198.º, número 2 da Constituição, expressando assim uma reserva absoluta de competência do Governo, uma vez que a execução da política orientada pelo Governo é dirigida pelos respetivos Ministros nos termos do artigo 201.º, número 2, alínea a) da Constituição e nos artigos 6.º e 8.º do Decreto-Lei nº 251-A/2015 de 17 de Setembro, sendo que o artigo 6.º do referido diploma remete às competências do Primeiro-Ministro em especial, enquanto o artigo 8.º refere-se às competências dos restantes Ministros. Pela questão da prossecução de diferentes atribuições que são remetidas para diferentes Ministérios consoante as competências para dirigir e realizar as diversas matérias em causa, segundo o Decreto-Lei nº 251-A/2015 de 17 de Setembro existem 17 Ministérios e os seus respetivos Ministros, que se classificam da seguinte forma:

1. Ministério dos Negócios Estrangeiros, artigo 12.º

2. Ministério da Presidência e da Modernização Administrativa, artigo 13.º

3. Ministério das Finanças, artigo 14.º

4. Ministério da Defesa Nacional, artigo 15.º

5. Ministério da Administração Interna, artigo 16.º

6. Ministério da Justiça, artigo 17.º

7. Ministério Adjunto, artigo 18.º

8. Ministério da Cultura, artigo 19.º

9. Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, artigo 20.º

10. Ministério da Educação, artigo 21.º

11. Ministério do Trabalho Solidariedade e Segurança Social, artigo 22.º

12. Ministério da Saúde, artigo 23 .º

13. Ministério do Planeamento e Infraestruturas, artigo 24 .º

14. Ministério da Economia, artigo 25.º

15. Ministério do Ambiente, artigo 26.º

16. Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, artigo 27.º

17. Ministério do Mar, artigo 28.º

Quanto aos Ministérios, é possível agrupá-los em quatro categorias essenciais, conforme o Professor Freitas do Amaral, nomeadamente, os Ministérios de soberania, que com atribuições de predominância política, por assumirem o exercício das principais funções de soberania do Estado, nesta categoria, encontram-se os Ministérios da Administração Interna, da Justiça, dos Negócios Estrangeiros e da Defesa Nacional; os Ministérios económicos, que superintendem nos assuntos de caráter económico, financeiro e monetário, onde se integram os Ministérios das Finanças, do Planeamento e das Infraestruturas, da Agricultura, entre outros; os Ministérios sociais, que realizam a intervenção do Estado nas questões de âmbito social e cultural e no mundo do trabalho, verificam-se, entre outros, os Ministérios da Cultura, da Educação e da Saúde; e por fim os Ministérios técnicos, que se dedicam à promoção das infraestruturas e dos grandes equipamentos coletivos, exercendo funções predominantemente técnicas, onde se inclui o Ministério do Ambiente.

3. Relações Com Outras Modalidades de Administração

Na Administração Pública existem diversas modalidades de Administração, pelo que como parte da sua atividade administrativa, a Administração Direta estabelece relações administrativas com as mesmas.

3.1 Administração Indireta 

Esta modalidade de Administração define-se como o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado. A Administração Indireta caracteriza-se por ser constituída por entidades públicas distintas do Estado; têm personalidade jurídica; possuem autonomia administrativa, pelo que são responsáveis pelos seus próprios atos; prosseguem uma atividade administrativa de natureza estadual, uma vez que prosseguem fins do Estado; estas beneficiam de devolução de poderes - transferência de poderes do próprio Estado para estas entidades - de modo a que as mesmas possa prosseguir fins do Estado com um certo nível de autonomia, contudo sendo poderes originalmente do Estado, este pode a qualquer momento reaver tais poderes; estas entidades são criadas pelo Estado; e possuem autonomia financeira. Nas suas relações com esta Administração o Governo possui poderes de superintendência e tutela, pelo que pode estabelecer orientações e diretivas para a atividade administrativa das entidades da Administração indireta, embora não as direcione diretamente, devendo supervisionar e inspecionar os atos destas entidades, assim como verificar se estas cumprem com as atribuições que lhes são atribuídas, assegurando a legalidade e mérito da sua atuação.

3.2. Administração Autónoma

A Administração Autónoma é uma modalidade de Administração definida como a forma de administração que prossegue interesse públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo. Assim, determina-se que a  Administração Autónoma caracteriza-se por prosseguir interesses públicos próprios das pessoas que a constituem; esta beneficia de um fenómeno de autodeterminação, pelo que são os seus próprios orgãos que definem com independência a orientação das suas atividades; não está sujeita a ordens ou instruções, nem diretivas ou orientações do Governo. No entanto, nas suas relações administrativas, o Governo possui poderes de tutela sobre a mesma, pelo que tem a possibilidade de verificar a legalidade e o mérito das decisões da Administração Autónoma.

3.3. Administração Independente

A Administração Independente, define-se como a modalidade da Administração Pública que corresponde a toda a instância de natureza pública criada pela Constituição ou pela lei para assumir o exercício predominante da função administrativa sobre determinado setor, sendo que para tal, estas instâncias assim com os seus membros beneficiam da ausência de vínculos de subordinação aos orgãos de soberania, ou quaisquer outros interesses organizados referentes ao domínio da sua atividade, procurando manter a imparcialidade nas suas decisões, sendo estas instâncias relativamente imunes aos excessos de ingerência política, como o Governo ou maiorias parlamentares. Deste modo, é possível verificar como características esta modalidade de administração, a ausência de vínculos de subordinação aos orgãos de soberania; a sua criação é legitimada pela Constituição ou pela lei. Como supramencionado, as entidades desta administração beneficiam da ausência de qualquer vínculo de subordinação aos orgãos de soberania, pelo que o Governo, não tem qualquer poder sobre esta administração, não obstante, ser estabelecido que o Governo pode solicitar informações e documentos às entidades administrativas independentes, contudo estas pela ausência de vínculos de subordinação ao Governo, não têm qualquer dever de acatar com tais solicitações.

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral. Curso de Direito Administrativo  - Volume l. 4ªed. Almedina, 2015

Lições de direito administrativo do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva

Luís Filipe Lombá, nº 61070