Análise da Delegação de Poderes à luz do acórdão do STA, datado de 14.12.2011
Introdução
A matéria da delegação de poderes é, sem sombra de dúvidas, extremamente importante para o nosso estudo de Direito Administrativo. De facto, a delegação de poderes é um fenómeno que se pode verificar constantemente durante o funcionamento da Administração pública. A frequência destes atos de delegação representa uma concretização do princípio da desconcentração, princípio este que está consagrado constitucionalmente e ao qual a Administração Pública está subordinada.
O que é a delegação de poderes?
O princípio da desconcentração está consagrado constitucionalmente no A.267º/” CRP. A desconcentração pode verificar-se de duas formas: pode ser originária ou, por outro lado, derivada. A desconcentração originária é aquela que decorre da lei, isto é, a lei reparte desde logo competência entre aqueles órgãos. A desconcentração derivada, por sua vez, não decorre imediatamente da lei, sendo necessária a existência de um ato específico praticado para que se possa dizer que existe delegação. Neste sentido, podemos concluir que a desconcentração derivada se traduz na delegação de poderes.
A delegação de poderes ocorre quando a lei atribui a um determinado órgão a competência para praticar certos atos, permitindo, no entanto, que essa competência seja delegada para outro órgão. Esta necessidade da delegação de poderes estar expressamente prevista na lei não gera divergência na doutrina, pelo que, conforme afirma André Gonçalves Pereira, “essa característica resulta natural e necessariamente do caráter de ordem pública da competência”. Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral e, muito ao encontro daquilo que foi estabelecido pelo legislador no artigo 44º CPA, a delegação de poderes pode definir-se da seguinte forma: “ato pelo qual um órgão da administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria”.
Particularidades do regime da delegação de poderes
Para que haja delegação de poderes são necessários estar preenchidos 3 requisitos: primeiramente, é necessária a existência da chamada lei de atribuição, isto é, uma lei segundo a qual é permitido àquele órgão delegar os seus poderes num outro órgão. Importa aqui referir que a delegação de poderes só pode existir se estiver prevista na lei, uma vez que, tal como o professor Freitas do Amaral afirma, a competência é “irrenunciável” e “inaliável”. Para além da lei de habilitação, é também exigida a existência de dois órgãos, isto é, um órgão delegante e um órgão delegado. Finalmente, é necessário que exista o ato de delegação, ou seja, o ato que permite ao delegado praticar atos em relação a matérias que são da competência do delegante. Importa referir que a delegação de poderes só existe quando estamos perante a mesma pessoa coletiva, não havendo, portanto, delegação de poderes entre duas pessoas coletivas diferentes, daí que possamos, no caso de delegação, falar em superior hierárquico e subalterno. Assim sendo, caso não estejam preenchidos todos estes requisitos cumulativamente, não existe, de facto, delegação de poderes.
Podem ainda existir diferentes espécies de delegação. A delegação de poderes, neste âmbito, pode ser ampla ou restrita. Contudo, o artigo 45º CPA alínea a) exclui a possibilidade da totalidade dos poderes de um órgão poder ser delegada, uma vez que isso representaria uma total desresponsabilização do desempenho do cargo do delegante bem como pelo facto de existirem competências que, pela sua natureza, não podem ser delegadas.
Sumário do acórdão do STA de 14.12.2011
O acórdão que me proponho analisar trata de um litígio em que foi instaurado um procedimento disciplinar a um professor do 1º ciclo do ensino básico. No seguimento destes factos, foi proposta uma aplicação de pena de demissão, sustentado no facto do professor “ausentar-se do serviço sem justificar as faltas”. No entanto, é importante referir que esta pena de demissão foi aplicada pelo Secretário de Estado e Adjunto da Educação. Portanto, a questão que aqui se coloca é a de saber se a Ministra da Educação poderia, de facto, delegar estes poderes no SEAE. De acordo com o artigo 116º/3 do Estatuto da Carreira docente, “a aplicação das penas expulsivas é da competência do Ministro da Educação”. Este ato de delegação da Ministra da Educação foi, segundo consta no acórdão em questão, foi praticado ao abrigo do artigo 9º da Lei Orgânica do Governo (na sua versão anterior, uma vez que o acórdão é datado de 14.12.2011) que dispõe no seguinte sentido : “Cada ministra/o é substituída/o na sua ausência ou impedimento pela/o secretária/o de Estado que indicar ao Primeiro-Ministro ou, na falta de tal indicação, pelo membro do Governo que o Primeiro-Ministro designar, nos termos do n.º 2 do artigo 185.º da Constituição.” Bem como ao abrigo dos artigos 35º e 36º do CPA. O professor veio, portanto, a impugnar o ato de delegação, alegando que a Ministra da Educação tem competência exclusiva para aplicar penas expulsivas ao abrigo do artigo supramencionado do ECD bem como pelo facto do ato de delegação em questão não preencher os requisitos do artigo 47º do CPA, afirmando que a formulação do ato de delegação da Ministra não conseguia genérico e, por conseguinte, também não seria específico. Por estas razões, o Professor do 1º ciclo defendeu-se afirmando que havia um vício da incompetência e, por outro lado, que aquele ato de delegação seria ilegal.
A decisão da primeira instância foi no sentido de não se verificarem nenhum dos vícios invocados pelo autor, pelo que a ação foi julgada improcedente. Como tal, o autor veio a interpor recurso ao Tribunal Administrativo Norte que, por sua vez, anulou o ato impugnado com fundamento no vício de incompetência do seu autor. Neste sentido, o que o TCA veio invocar para fundamentar a sua decisão foi que o ECD no seu artigo 116º determina que aquela competência é exclusiva da Ministra da Saúde, pelo que não pode ser delegada ao Secretário de Estado da Saúde, tendo sido a pena de demissão aplicada por um órgão incompetente.
Após esta decisão do TCA Norte, o Ministério da Saúde veio a interpor recurso da decisão daquele. Por forma a fundamentar a sua discordância da decisão tomada pelo TCA Norte, o Ministério da Saúde invocou os seguintes argumentos: tratando-se de uma competência exclusiva, não significa que seja uma competência indelegável; a delegação de poderes em questão foi relativa a uma competência da Ministra da Saúde, pelo que o facto de ter sido delegada de forma genérica não implica a invalidade da delegação, uma vez que a delegação pode ser ampla e genérica. Assim, considerou-se que o SEAE podia, efetivamente, aplicar aquela pena de demissão ao professor do 1º ciclo.
Análise do acórdão em questão
A decisão tomada pelo STA com base nas alegações do Ministério da Educação deve ser analisada por forma a compreendermos melhor a questão da delegação de poderes e em que circunstâncias pode esta ocorrer.
Relativamente à competência exclusiva, esta trata-se de uma competência que, embora normalmente reservada ao superior hierárquico, também pode ser exercida pelo subalterno mediante a possibilidade de isso acontecer por lei. De facto, no caso concreto, há competência exclusiva da Ministra da Saúde, pelo que essa questão não é discutível. Contudo, não existe nenhuma disposição normativa que proíba a delegação de competências exclusivas, havendo apenas uma limitação em relação à delegação de poderes segundo a qual as competências de um órgão não podem ser totalmente delegadas. Relativamente a esta questão, é necessário atender às três conceções acerca da natureza da delegação, uma vez que o entendimento desta questão será diverso conforme a tese adotada. De acordo com a tese da alienação, o ato de delegação consiste na alienação daquela competência, passando aquela competência para a esfera do delegado. Não concordamos com esta tese. Seguidamente, ao abrigo da tese da autorização, o ato de delegação de poderes confere ao delegado uma “competência condicional”, isto é, o delegado, mesmo antes da delegação de poderes, já tem competência para praticar aqueles atos, mas essa competência está sujeita à permissão do delegante, há, por conseguinte, uma autorização do delegante para o delegado (tese defendida, nomeadamente, pelo Professor Marcelo Caetano). Por fim, a tese da transferência de exercício (defendida pelo Professor Diogo Freitas do Amaral) determina que o delegado não está a exercer uma competência própria, mas sim uma competência que cabe ao delegante. Há, assim, uma “transferência do delegante para o delegado”. Neste sentido, o SEAS pode ver em si delegados poderes pela Ministra da Saúde, o que não implica que aquele tenha de ser dotado de competência para o fazer anteriormente ao ato de delegação. Em relação ao facto de se tratar de uma habilitação genérica, a lei permite que a delegação pelo órgão delegante ocorra a qualquer momento, pelo que basta apenas uma lei de habilitação para o ato poder ser praticado entre os diversos tipos de órgãos que estejam abrangidos por aquela, ou seja, permite uma pluralidade de atos. Esta delegação de poderes ocorre, conforme dispõe o artigo 44º/ 3 e 4 CPA, nos casos de delegação de poderes entre o superior hierárquico e o subalterno, entre o órgão principal e o órgão adjunto ou substituto e ainda entre os órgãos colegiais e os seus presidentes. No caso concreto, trata-se de uma competência ampla e genérica, o que significa que a Ministra da Saúde delegou uma grande parte dos seus poderes (não a totalidade, obviamente) e esta delegação abrange a prática de uma pluralidade de atos, conforme já foi referido anteriormente.
Conclusão
Em suma, com base na análise do acórdão em questão e com vista nos argumentos apresentados pelo STA, a meu ver, a decisão deste parece-me atender a todas as normas respeitantes ao regime da delegação de poderes. É importante, nesta matéria, atender ao regime consagrado no CPA, avaliando cada pressuposto e cada conceito subjacente à delegação de poderes. Nos casos em que se verifica alguma dificuldade em aferir os pressupostos de aplicação deste regime, importa fazer uma análise profunda de cada conceito, não confundindo, por exemplo, a exclusividade de uma competência com a sua incapacidade de delegação. Assim, o Professor do 1º ciclo deverá, efetivamente, ser alvo da aplicação da pena de demissão.
Bibliografia
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4ª edição;
PEREIRA, André Gonçalves, Da Delegação de Poderes em Direito Administrativo, Coimbra Editora.
Jurisprudência
Trabalho realizado por: Gonçalo Piteira Doroana; subturma 11; nº 64757
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