A hierarquia administrativa

 

O que se deve entender por hierarquia em Direito Administrativo?

Para o Professor Marcello Caetano, “a hierarquia dos serviços consiste no seu ordenamento em unidades que compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes unidades, escalonando-se os poderes dos respetivos chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto. (...) A esta hierarquia de serviços corresponde a hierarquia das respetivas chefias. Há em cada departamento um chefe superior, coadjuvado por chefes subalternos de vários graus pelos quais estão repartidas tarefas e responsabilidades proporcionalmente ao escalão em que se acham colocados. (...) O poder típico de superioridade na ordem hierárquica é o poder de direção”, a que corresponde, para o subalterno, o dever de obediência. 

Para o Professor Freitas do Amaral, a hierarquia é “o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção, e impõe ao subalterno o dever de obediência”. 

A hierarquia é um modelo de organização vertical, não sendo o único modelo de organização administrativa, nem em Portugal e nem no estrangeiro. Há modelos horizontais, que são baseados no trabalho em equipa, na colegialidade, no princípio do consenso, ou na coordenação paritária, que não se orientam pelo esquema hierárquico. 

É importante distinguir entre os dois tipos de hierarquia: a hierarquia interna e a hierarquia externa. 

A Hierarquia Interna é o modelo de organização interna vertical, dos serviços públicos que assenta na diferenciação entre superiores e subalternos. É um modelo de organização da Administração que tem por âmbito natural o serviço publico. É, também, uma hierarquia de agentes: deparamos fundamentalmente com vínculos de superioridade e subordinação entre agentes administrativos. Não se trata de atribuição de competência entre órgãos, mas sim da divisão de trabalho entre agentes. Está em causa o desempenho regular das tarefas de um serviço público (prossecução de atividades, e não a prática de atos jurídicos); não está em causa diretamente o exercício da competência de uma pessoa coletiva pública. Diz-se interna por ser um fenómeno acantonado no interior de um organismo, sem projeção no exterior, isto é, sem assumir nenhum significado ou relevância quer para os particulares, quer para os demais sujeitos de direito publico. Não é relacional, é orgânica. 

Por outro lado, a hierarquia externa não surge no âmbito do serviço público, mas no quadro da pessoa coletiva pública. Toma-se também aqui a estrutura vertical como diretriz, mas desta feita para estabelecer o ordenamento dos poderes jurídicos em que a competência consiste. É uma hierarquia de órgãos – os vínculos de superioridade e subordinação estabelecem-se entre órgãos da Administração. Está em causa a repartição as competências entre aquelas a quem é confiado o poder de tomar decisões m nome da pessoa coletiva, e não a divisão do trabalho entre agentes. Os subalternos não se limitam a desempenhar atividades, eles praticam atos administrativos; e estes atos administrativos não esgotam a sua eficácia dentro da esfera jurídica da pessoa coletiva em cujo nome foram praticados: são atos externos, projetam-se na esfera jurídica de outros sujeitos de direito, atingem particulares. A hierarquia externa é relacional. 

Falemos agora dos poderes do superior. 

- Poder de direção: faculdade de o superior dar ordens e instruções, em matéria de serviço ao subalterno. As ordens traduzem-se em comandos individuais e concretos, através dos quais o superior impõe a adoção de uma determinada conduta – podem ser dadas verbalmente ou por escrito. As instruções traduzem-se em comandos gerais e abstratos, através dos quais o superior impõe a adoção para futuro de certas condutas sempre que se verifiquem as situações previstas. Este poder não carece de consagração legal expressa, tratando-se de um poder inerente ao desempenho das funções de chefia. 

- Poder de supervisão: faculdade de o superior revogar, anular ou suspender os atos administrativos praticados pelo subalterno. Este poder pode ser exercido de duas maneiras: Por iniciativa do superior, que para o efeito avocará a resolução do caso, ou em consequência de recurso hierárquico perante ele interposto pelo interessado. 

- Poder disciplinar: faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicação de sanções previstas na lei, em consequência das infrações à disciplina da função pública cometidas.

- Poder de inspeção: faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos serviços, a fim de providenciar como melhor entender e de, eventualmente, mandar proceder a inquérito ou a processo disciplinar. É um poder instrumental em relação aos poderes de direção, supervisão e disciplinar, pois, com base nas informações recolhidas através do exercício do poder de inspeção que o superior hierárquico decidirá usar ou não, e em que termos, esses três poderes principais. 

Fala-se, em especial, do dever de obediência, que consiste na “obrigação de o subalterno cumprir as ordens e instruções dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de serviço ou sob a forma legal” – definição do art. 73, nº8 da LGTFP e do art. 271º, nº 2 e 3 da CRP. 

Bibliografia

AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4ª edição, Almedina, 2021;

 

Júlia Pavie Paim de Melo – Subturma 11

Nº de aluno: 64394