4) Criação de uma empresa pública encarregada de promover e realizar a vacinação

 Simulação de Administrativo 1º Semestre

Regência: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

Assistente: Prof. Doutor Miguel Parta Roque

 

4) Criação de uma empresa pública encarregada de promover e realizar a vacinação

 

Introdução 

• Conceito de E. P.E e diferença entre as societárias

 

As entidades públicas empresariais (E.P.E) são um tipo de empresa pública que reveste a forma de pessoa coletiva de direito público, cuja iniciativa da respetiva criação cabe ao Estado para a prossecução de fins postos a seu cargo. Este tipo de empresa pública encontra-se previsto no regime do setor público empresarial (artigos 56.º e seguintes), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro.

Esta forma de organização é utilizada quando o Estado pretende prosseguir certos fins de interesse público ou prestar um determinado serviço público mas com maior autonomia de gestão e de uma forma mais flexível e expedita, o que explica que estejam sujeitas ao DP, não se encontrando sujeitas às normas da contabilidade pública.

Este modelo é muito adotado no setor da saúde, revestindo a maioria dos hospitais públicos a natureza de entidade pública empresarial

Distinguimos as EPEs das empresas públicas sob a forma societária, pois ao contrário destas, as EPEs não possuem capital social mas um capital estatutário, integralmente detido pelo Estado, que é inalienável e não transaccionável. Isto permite que não haja desvios de dinheiro e uma maior transparência, o que também nos levou a escolher as EPE.

Consideramos que o processo de vacinação não deve ter como base e fim último a obtenção de lucro, mas sim a manutenção e proteção da saúde e ordem pública, ou seja, a prossecução do interesse público. Desta forma, consideramos que a melhor forma de empresa pública na organização do processo de vacinação devem ser as EPE em detrimento das SA.

 

Mas porquê as EPEs?

As empresas públicas são utilizadas para a prossecução do interesse público, mas com autonomia de gestão mais flexível e expedita do que a Administração Direta do Estado.

Segundo os termos do artigo 25º, nº1 do  Decreto-Lei nº 133/2013, os titulares dos órgãos de administração das empresas públicas gozam de autonomia na definição dos métodos, modelos e práticas de gestão concretamente aplicáveis ao desenvolvimento da respetiva atividade. Assim, a descentralização da atividade estadual, em contínua colaboração com o Estado, equilibra a prossecução dos fins públicos, que neste caso se referem à vacinação, à proteção da população e da saúde pública. Através da descentralização é possível garantir a flexibilidade e eficiência necessárias para alcançar esse fim.

As entidades empresariais públicas, segundo o artigo 58º, possuem autonomia e capacidade jurídica, dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, não estando assim sujeitas às normas apertadas da contabilidade pública como o controlo da despesa, disciplina orçamental e salários que não correspondem às indicações do mercado de trabalho.

A fiscalização do uso dos dinheiros públicos é outro ponto a favor das EPE. É possível verificar regularmente se a empresa ainda é necessária e se está a fazer bom uso do dinheiro dos contribuintes, segundo os termos do 26º do Estatuto das Empresas Públicas que postula que as empresas públicas estão sujeitas ao controlo do Tribunal de Contas e da Inspeção Geral das Finanças.  As empresas públicas, tal como preconizado na constituição (266.º, n.º 1 CRP) e estabelecido no artigo 16º do estatuto das Empresas Públicas regem-se pelo princípio da transparência financeira. Segundo o artigo 16,2 é expressamente vedada às empresas públicas a realização de quaisquer despesas não documentadas, o que traz mais segurança para o sistema e garante a boa utilização dos fundos do Estado.

 

Regulação pelo direito privado

Este regime de Direito Privado é limitado pelo RSPE para 1) disciplinar a forma de exercício da função acionista do estado e de outras entidades públicas; 2) impor derrogações ao regime privado que rege em termos comuns as empresas públicas, ou seja, a fixação de vinculações jurídico-públicas por razões de interesse público.

 

Prossecução do interesse público: 

O objeto da empresa pública é sempre definido pela lei, uma vez que esta existe para o desempenho de uma função de interesse público. 

Este objeto é um limite à sua competência, sendo nulos todos os atos e contratos praticados pela empresa que contrariem o seu objeto. 

Por sua vez, para a prática de atos apenas indiretamente relacionados com o objeto da empresa, é necessária a autorização do Governo e o parecer dos órgãos da empresa consoante os casos, conforme definem os estatutos. 

Uma empresa pública é apenas um novo centro de imputação de direitos e deveres, cuja existência se justifica por necessidades de gestão e exploração de determinado objeto público. Este objeto público ficará melhor entregue a uma entidade que apenas possua essa gestão e exploração como fim próprio. Neste modelo de gestão pode a empresa pública utilizar um regime jurídico mais flexível, o direito privado - que ao Estado, enquanto entidade pública, não é possível utilizar.

A aplicação do Direito administrativo às empresas públicas deve fazer-se de forma equilibrada através de ponderação de princípios jurídico constitucionais,  designadamente a eficiência administrativa na prossecução do interesse Público (artigo 266º, n.º 2 CRP), que justifica a utilização de um direito mais flexível, mas também conjugada com a necessária transparência, imparcialidade e boa-fé, que deve pautar a atuação pública (artigo 266.º, n.º 1 CRP), particularmente quando colida com direitos de particulares que se relacionem com estas empresas.

Nesta medida a fuga para o direito privado deve ser contida segundo uma lógica de proporcionalidade, através da aplicação de um direito administrativo público.

 

Funcionamento da nossa EPE concretamente 

 

A EPE, seria integrada no SNS, e por isso financiada nos termos da Lei de Bases da Saúde.

Fazendo-se uma previsão do número de vacinas a ser administrada, e sendo remunerada pelo Estado, por cada dose da vacina que administrar. 

As empresas têm, regra geral, a tarefa de, através da afetação de unidades de produção, realizar um serviço através do qual seja possível a obtenção de um lucro, ora neste caso o lucro, não seria certamente a prioridade, exatamente porque se pretende fornecer um bem a título gratuito, não obstante seria, teoricamente possível a obtenção de lucros ou pelo menos que não houvesse prejuízos, já que através da flexibilidade de negociação das EPE, seria possível a obtenção de descontos comerciais de fornecedores, o que levaria a que o preço pago pelo Estado por dose administrada fosse superior ao preço das mesmas, sendo também possível providenciar concessões a privados nos espaços onde a vacinação decorresse, para que desenvolvam certa atividade, cobrando renda por essa concessão. 

Então, a flexibilidade de gestão das EPE será vantajosa nos processos de negociação dos preços das vacinas, nos termos em que estas serão adquiridas e na definição do tempo do pagamento, para além de que em casos de alterações de circunstâncias. Por exemplo, a necessidade de vacinar mais ou menos rápido, poder-se-ia simplesmente fazer alterações rápidas e eficientes nos planos, algo que não seria possível num sistema de parcerias público privadas, já que neste caso as agravantes contratuais levariam a que o consórcio privado apenas estivesse vinculado a fazer o que estava contratado, não havendo a tal flexibilidade de adaptação. 

Para além disto, poder recorrer a poderes e prerrogativas que só o estado goza, como a expropriação e utilização e gestão das infraestruturas afetas ao serviço público, seria crucial para o estabelecimento de lugares próprios onde se realizaria a vacinação. 

 

Como se pode concretizar, em termos práticos, o plano de vacinação assegurado pelas E.P.E?

Em análise ao DL n.º 18/2017, de 10 de fevereiro[2], que regula o Regime Jurídico e os Estatutos aplicáveis às unidades de saúde do Serviço Nacional de Saúde (SNS) com a natureza de Entidades Públicas Empresariais, bem como as integradas no Setor Público Administrativo, estabelecemos uma proposta de concretização prática do plano de vacinação assegurado pelas E.P.E.

À luz do referido diploma, consta do art.18º. nº1 e nº2: “As E.P.E., integradas no SNS são pessoas coletivas de direito público de natureza empresarial dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, nos termos do regime jurídico do setor público empresarial”. Estão sujeitas ao poder de superintendência e tutela do Governo, nos termos dos artigos 19º. e 20º.

À luz do art.21º.  a capacidade das E. P. E., integradas no SNS abrange todos os direitos e obrigações necessários ou convenientes à prossecução do seu objeto e das suas atribuições e é da sua exclusiva competência a cobrança das receitas e taxas provenientes da sua atividade.

Após a consulta dos mapas I e II constantes no Anexo I do Regime Jurídico em análise, podemos constatar que encontramos Hospitais e Centros Hospitalares, sob a forma de E.P.E localizados em todas as principais áreas de Portugal Continental.

O hospital E. P. E.  e o centro hospitalar E. P. E., é uma pessoa coletiva de direito público de natureza empresarial, constituída por tempo indeterminado, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, nos termos do regime jurídico do setor público empresarial. Os hospitais E. P. E., têm por objeto principal a prestação de cuidados de saúde, a todos os cidadãos em geral, designadamente: aos utentes do Serviço Nacional de Saúde; às entidades externas que com ele contratualizem a prestação de cuidados de saúde; aos cidadãos estrangeiros não residentes no âmbito da legislação nacional e internacional em vigor; e tem, também, por objeto desenvolver atividades de investigação, formação e ensino, sendo a sua participação na formação de profissionais de saúde dependente da respetiva capacidade formativa, podendo ser objeto de contratos-programa em que se definam as respetivas formas de financiamento. (art.1º e 2º do Anexo II).

Assim, propomos que a vacinação seja levada a cabo por Hospitais e Centros Hospitalares, sob a forma de E.P.E já existentes que assegurem, nas suas respetivas áreas, o reforço da vacinação dos cidadãos. Caberá a cada E.P.E a sua autonomia e administração para a prossecução desta tarefa, no entanto, deverão seguir recomendações e diretrizes do Governo, no âmbito da superintendência a que se encontram sujeitas em relação a este.

Ao considerarmos que as Empresas Públicas são a melhor forma de assegurar a eficácia desta nova face do processo de vacinação, achamos por bem que estas se devam inserir nos centros hospitalares que são, à data, maioritariamente EPE’s. Esta integração permitirá uma maior desconcentração face ao Estado, como também, uma maior proximidade ao setor da saúde.  

Reconhecemos que poderia constituir uma desvantagem a aglomeração de funções e tarefas que os hospitais teriam de coordenar. Assim, consideramos ser conveniente a criação de uma EPE que se dedique exclusivamente à gestão da vacinação, conciliando a sua atividade com a dos hospitais. Na prática, procuramos que a nossa EPE procure agir em colaboração com os hospitais existentes, no sentido de oferecer mais autonomia à gestão da vacinação e colmatar as falhas ou insuficiências destes, quando existam, maximizando a sua eficiência.

Nas zonas do país em que continue a ser necessária a asseguração do processo de vacinação e em que não existam hospitais ou hospitais EPE, criaremos EPE’s autónomas. 

De forma a criar a EPE em questão teremos que recorrer ao artigo 10º do DL.nº133/2013 de 3 de outubro, que postula que a criação será feita nos “termos e condições aplicáveis à constituição das sociedades comerciais e depende sempre da autorização dos membros do Governo, responsáveis pelas áreas das finanças e do respetivo sector de atividade, que será, neste caso, o Ministério da Saúde, antecedida de parecer prévio da Unidade Técnica. Quanto ao regime financeiro aplicável, nos termos do artigo 26º do diploma, será submetido à jurisdição do Tribunal de Contas. O regime de direito aplicável encontra-se nos artigos 14º e seguintes.

 

Conclusão: 

Todas as opções que envolvam grande dependência governamental não serão viáveis, já que a tarefa de adquirir e negociar preços de vacinas é algo complexo, que exige uma flexibilidade impossível de atingir existindo uma grande dependência ao direito público, pelo que a tarefa seria mais eficiente caso tivéssemos uma entidade que mesmo pertencendo à administração do estado, não estivesse. 

O motivo de criação desta EPE é simples, prestar um bem público à população em condições especialmente favoráveis a serem suportadas pelo Estado, evitando desse modo fraudes e irregularidades que possam advir no desempenho de uma função tão crucial com a de vacinação, como aliás já aconteceram no passado com vacinas a ser administradas pelo critério da afinidade. 

Assim, não obstante, das EPE serem entidades caracterizadas pela prestação continuada de serviços de interesse económico geral, e por isso justificarem um regime de intervenção jurídico publico, o facto de beneficiarem de uma flexibilidade de gestão do tipo empresarial, será benéfico para a tarefa da vacinação.  

Esta EPE terá de ser obviamente criada por lei, art. 57,1 do RSPE, ficando sujeito à exigência de parecer prévio, nos termos do art.10 deste regulamento), e por isso irá gozar de um Estatuto público, sendo uma pessoa coletiva de direito público, com personalidade jurídica, criada para assegurar o desempenho de funções do estado nomeadamente no que diz respeito ao bem-estar dos cidadãos na área da saúde (art. 9 e 64 da CRP). Assim fazendo parte da Administração indireta do Estado estará naturalmente sobre a tutela do ministro das Finanças, e sobre a superintendência da Ministra da saúde. 

A criação de uma EPE para estes fins é exatamente facilitar negociações nos preços de vacinas, distanciar na medida do possível o governo do centro de operações da vacinação, já que a modalidade de superintendência à Ministra da Saúde em nada compromete a atuação da EPE, que terá órgãos próprios dotados de capacidade operacional para prosseguir da forma mais célere a tarefa da vacinação.  

Isto acontece porque nas empresas públicas temos o princípio da gestão privada, pelo que ao contrário dos institutos públicos e serviços públicos, nos termos do art. 14 do DL 133/2013.

 

Trabalho realizado por: Inês Silveira e Gonçalo Piteira Doroana

Subturma 11

Turma B