A Administração estadual indireta
A Administração estadual indireta
Conceito, razão de ser e aspetos materiais e orgânicos
Introdução
É
de comum conhecimento que o Estado prossegue múltiplos fins, pois tem uma
grande variedade de atribuições a seu cargo, que se têm tornado em maior número
ao longo do decorrer do tempo e mais complexas. A grande parcela destas atribuições
é prosseguida de forma direta e imediata, ou seja, de forma direta pela pessoa
coletiva designada Estado e imediata porque é sob a direção do Governo, sem
autonomia. Por exemplo, o Estado cobra impostos através da Autoridade Tributária
e Aduaneira, que pertence ao Ministério das Finanças, que se encontra na dependência
do Governo. No entanto, existem fins ou atribuições que são prosseguidos por
outras entidades que não o Estado.
O
presente artigo incide sobre o conceito desse tipo de administração, a razão de
ser do mesmo, de modo a compreender o porquê da sua existência e sobre os
aspetos materiais e orgânicos que o caracterizam.
Conceito
Diz-se que certos fins do Estado são prosseguidos
por outras entidades que não o Estado, porque este confia a outros sujeitos de
direito a realização dos seus próprios fins. Designa-se a isto “administração indireta
do Estado” ou “administração estadual indireta”. Tem esta designação porque,
embora prossiga os fins do Estado, não é uma administração realizada por ele,
mas sim por entidades que ele cria para esse efeito, na sua dependência.
O
Doutor Diogo Freitas do Amaral define este tipo de administração como “atividade
administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por
entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa
ou administrativa e financeira”[1], numa perspetiva objetiva.
Numa abordagem mais subjetiva, encara como “conjunto das entidades públicas que
desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou
administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização
de fins do Estado”[2].
Conclui-se,
então, que este tipo de administração é uma forma de descentralização da
atividade do Estado, através da prossecução das suas atribuições a outras
entidades, que embora com autonomia, estão na sua dependência.
Razão de ser da administração estadual indireta
Qual o sentido?
Como dito no enquadramento, com a passagem do tempo as
tarefas e fins do Estado têm se tornado cada vez mais complexas e numerosas. Este
tipo de administração existe em resultado deste fenómeno.
Determinadas funções, conexas à soberania do Estado,
ligadas à sua autoridade, devem ser realizadas através das diferentes direções-gerais,
em contacto com o respetivo Ministério, ou seja, de forma direta. Mas, as funções
de caráter económico, social ou cultural, por exemplo, não se compadecem da
necessidade de serem prosseguidas diariamente com tanta burocracia e junto do
Ministro. Torna-se inconveniente para a eficácia da sua realização. Assim, surgem
estas entidades, com personalidade jurídica distinta da do Estado, que auxiliam
na prossecução destas atribuições. O Estado responde às necessidades do mundo
atual, com a adoção de novas formas de organização e funcionamento da administração
pública. Desta forma, cria centros autónomos de decisão e de gestão,
descentralizando as suas funções em organismos, não integrados no Estado, pois
têm orçamento, património, contas e personalidade jurídica próprias (entre
outros), mas que colaboram com ele para a persecução dos seus próprios fins.
Outras razões têm um fim mais político e económico. O fenómeno
de proliferação deste tipo de administração pode ser encarado como um modo de
fuga às regras da contabilidade pública, como controle de despesa e disciplina orçamental,
por exemplo. Ao nível político, é um
modo de contornar o controlo político e financeiro do Parlamento, protegendo
certas atividades de interferências políticas e alargar o intervencionismo do
Estado. Há quem encare isto como um modo de reduzir o campo de iniciativa
privada, reforçando o poder não democrático da burocracia da administração e
diminuindo o controlo parlamentar sobre o Governo e a administração. Por outro
lado, há quem encare como promoção do desenvolvimento económico e do bem-estar social,
pelo que o Estado deve apostar na proliferação do número de institutos públicos.
Aspetos caraterizadores
Materiais
Em
sentido material, a administração estadual indireta é uma modalidade de administração
em sentido objetivo. É uma atividade de natureza estadual porque se destina à realização
dos fins do Estado.
Não
se trata, contudo, de uma atividade exercida pelo próprio Estado, mesmo
seguindo os seus fins. Este transfere, por decisão, estas funções para
entidades distintas dele, a designada devolução de poderes[3], através da qual o Estado
transmite uma parte dos seus poderes para estas entidades que não se encontram integradas
nele. Em raiz continuam a ser poderes do
próprio Estado que, uma vez delegados a estas entidades, ficam a cargos delas,
podendo, ainda assim, ser-lhes retirados e regressar à atividade do Estado. Tal
acontece de forma jurídica, através de decretos ou leis.
Outro
ponto importante a referir, é que a atividade exercida é desenvolvida em nome da
entidade, os atos praticados por esta são dela e não do Estado, o mesmo sucede
com património e com o pessoal que trabalha nessa entidade. Pelas suas dividas
responde em primeiro lugar o património dessa entidade e não o do Estado e
assim é com tudo o que envolve a entidade.
No entanto, é relevante ter presente que,
apesar de não ser em nome do Estado, estas entidades atuam no interesse dele. Exercem
uma atividade destinada a realizar fins do Estado e é o Estado que entra com os
capitais iniciais necessários para a constituição destas entidades. Em caso de precariedade
economia, também é o Estado que paga os prejuízos, não deixando a entidade cair
na insolvência ou falência, porque tem um interesse em que esta mantenha o seu
funcionamento, pois prossegue fins que lhe são essenciais. O Estado dispõe,
ainda, do poder de nomear e demitir os dirigentes desses organismos ou
entidades e de lhes dar instruções ou diretivas sobre o modo de exercer a sua atividade.
Possui, ainda, o poder de fiscalizar e controlar a forma como a atividade é desempenhada.
Orgânicos
Do
ponto de vista orgânico, a administração estadual indireta é constituída de entidades
públicas distintas do Estado, como vimos, que possuem autonomia e personalidade
jurídica própria, sendo sujeitos de direito. O Banco de Portugal é exemplo de
uma entidade de administração indireta.
A
decisão de criar estas entidades cabe ao Estado, bem como o financiamento
destas, dando entrada com o dinheiro necessário à sua criação. Estes organismos
podem cobrar receitas para suprir as suas contas, mas se não forem suficientes o
Estado é que tem de suprir o que faltar, de modo a garantir a sua subsistência.
Estas
entidades dispõem de autonomia administrativa e financeira, ou seja, elas é que
tomam as suas próprias decisões, gerem a sua organização, tratam das suas
despesas, entre outros.
Considerações finais
A
administração estadual indireta é composta por entidades portadoras de
autonomia, que varia em função da sua proximidade ao Estado. Não são o Estado,
mas complementam-no, sendo por isso designadas por entidades para-estatais
em países como a Itália[4]. O grau da sua autonomia
pode atingir níveis máximos, como é o caso das empresas públicas (entidades
públicas empresariais), pode ser intermedio como nos organismos de cooperação económica
ou pode ser um grau mínimo, quando estes organismos funcionam como verdadeiras direções-gerais,
como por exemplo, o Instituto Português do Deporto e Juventude. Nestes últimos casos
a autonomia é quase por mera aparência.
Em
Portugal existem várias espécies de organismos ou entidades que compõem a administração
estadual indireta, no entanto, as empresas públicas e as empresas públicas,
sendo o fator de diferenciação é a natureza das suas funções. As empresas
públicas são criadas e controladas por entidades jurídicas publicas, mas são organizações
económicas de fim lucrativo, a par que os institutos públicos são criados para
satisfazer determinadas funções administrativas de caráter não empresarial.
Bibliografia
AMARAL, Diogo Freitas do, «Curso
de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015.
Aulas plenárias do Professor Doutor Vasco Pereira da Silva (2021)
Elaborado por: Eliana da Silva, aluna 64996.
Turma 2B, Subturma 11.
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